检察机关依法能动履职,加强对新形势下刑事、民事、行政诉讼活动的法律政策研究,支持和监督法院依法公正行使审判权,维护法律统一正确实施。

依法加强对法院提级管辖和再审提审的法律监督

党的二十大报告提出,“强化对司法活动的制约监督,促进司法公正”,“加强检察机关法律监督工作”。2023年7月,最高人民法院印发《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》(下称《指导意见》),这是法院完善审级监督体系的重要文件。适应加强法律监督要求,检察机关应秉持双赢多赢共赢理念,依法能动履职,加强对新形势下刑事、民事、行政诉讼活动的法律政策研究,支持和监督法院依法公正行使审判权,维护法律统一正确实施。

党的十八届四中全会将“完善审级制度”作为重要的改革事项。2021年5月,中央深改委审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》进一步要求“完善案件管辖权转移和提级审理机制”。2021年10月,经全国人大常委会授权,最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作。在两年多的四级法院审级职能定位改革试点期间,案件提级管辖、再审提审等制度进一步完善,但也面临一些问题。基于此,最高人民法院专门制发《指导意见》,细化提级管辖、再审提审等机制的具体情形、判断标准、操作程序、保障机制等内容,充分发挥较高层级法院在统一法律适用、促进诉源治理方面的积极作用。

坚持双赢多赢共赢理念,协同有关机关推进严格执法、公正司法

法院的提级管辖、再审提审与“四大检察”紧密相关。例如,刑事诉讼和公益诉讼领域的提级管辖需要有检察机关的起诉,民事、行政领域的提级管辖、再审提审与检察机关监督案件管辖直接相关,更与检察机关提起抗诉、制发检察建议等监督方式的适用密切联系。

(一)提级管辖部分。《指导意见》明确,对于符合涉及重大国家利益、社会公共利益;在辖区内属于新类型,且案情疑难复杂;具有诉源治理效应;有助于形成示范性裁判,推动同类纠纷统一、高效、妥善化解;具有法律适用指导意义;存在重大法律适用分歧等六类情形之一的第一审案件,下级法院应当报请提级管辖,上级法院可以依职权主动提级管辖。这六类情形所涉案件也是检察机关法律监督的重点类型案件。检察机关要密切关注提级管辖对审级制度和司法活动的影响,在依法支持和配合法院提级管辖工作的同时,也要精准监督提级管辖案件。

一要对提级管辖案件的受理、审理、执行等诉讼全过程加强监督。提级管辖的六种情形或涉及公共利益、或疑难复杂敏感、或涉及法律统一正确实施等重大问题,社会关注度高、影响面广,检察机关应重点关注。还要加强对这类案件反映的司法活动倾向性、规律性问题及社会治理等关联情况的总结研究,依法履行检察职能,并加强与法院、公安机关、行政机关沟通协调,提前做好提级管辖的起诉、诉讼监督等工作,从案件受理、调查核实、会商沟通、适时监督等多方面加大法律监督力度,在统一法律适用、促进诉源治理等方面发挥积极作用。

二要依法支持和精准监督法院提级管辖案件。一方面,检察机关要依法支持法院通过适用提级管辖,推动将具有指导意义、涉及重大意义的案件交由较高层级法院审理,发挥较高层级法院在确保法律正确统一适用等方面的积极作用。另一方面,检察机关开展法律监督既要确认提级管辖案件是否属于《指导意见》规定的六类情形,也要注意并非六类情形案件都须提级管辖。检察机关要加强对法院提级管辖案件的收集整理,关注指导性案例和典型案例,密切把握司法政策方向,及时针对法院生效的提级管辖案件进行法律监督。

三要适时提出提级管辖的意见建议。《指导意见》第21条明确“办理检察监督意见”是主动启动提级管辖或者再审提审程序的渠道之一。检察机关在履行法律监督职能中,发现案件符合六类情形之一的,适宜由上级法院一审的,要提前会商沟通。确有必要的,依法加强对审判活动和审判人员行为的法律监督,适时向上级法院提出提级管辖的意见建议,同时,在提出检察建议时要注意层级对应原则的适用。

(二)再审提审部分。《指导意见》第3条明确规定再审提审适用于已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定。检察机关可从三个方面加强对法院再审提审相关工作的法律监督。

一是进一步强化对应当提审而未提审的再审案件的检察监督。此前,检察机关较为重视对生效裁判结果的监督,对法院提审活动的监督由于缺乏细化规定而关注较少。《指导意见》制发后,明确了上级法院对已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定启动再审的,一般应当提审。值得注意的是,《指导意见》第15条仅规定了提审的一般情形,相关司法解释则明确了必须提审的情形。最高人民法院《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》第3条和《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第29条明确规定了应当提审和不得指令再审的情形,主要包括:原判决、裁定系经原审法院再审审理后作出的;原判决、裁定系经原审法院审判委员会讨论作出的;原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的;原审法院对该案无再审管辖权的;需要统一法律适用或裁量权行使标准的;其他不宜指令原审法院再审的情形。因此,检察机关如发现案件符合上述情形且法院未作出提审裁定或者裁定指令原审法院再审的,应当对审判程序中审判人员违法行为予以监督。

二是明确区分检察机关抗诉和法院自行启动再审的再审管辖情形。对于检察机关提起抗诉的案件,接受抗诉的法院如将超出民事诉讼法第211条第1项至第5项情形之外的案件交下一级法院再审,应依法予以监督。《指导意见》第15条列举了最高人民法院、高级人民法院可以指定原审法院或者与原审法院同级的其他法院再审的六类情形。对于检察院抗诉的再审案件,民事诉讼法第222条则规定只有符合民事诉讼法第211条第1项至第5项且未经下一级法院再审的,接受抗诉的法院才可以将其交由下一级法院再审。即,对于检察院抗诉的再审案件,属于《指导意见》第15条“(三)违反法律规定,剥夺当事人辩论权利的;(四)发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的;(五)当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件;(六)经审判委员会讨论决定的其他情形”的,根据法律规定效力优先原则,不得交由下一级法院再审,只能由本院再审或者报请上级法院再审提审。

三是上级检察院要及时向对应层级法院提出由本院再审或者报请上级法院再审提审的意见建议。相比交由原审法院再审,由上级法院再审或者再审提审更能发挥“促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题”精准监督效果。《指导意见》第21条明确“办理检察监督意见”是上级法院主动启动再审提审程序的重要渠道之一。检察机关在民事、行政审判监督中,发现生效判决、裁定确有错误,且适宜由上级法院再审提审的,在及时向上级检察院提请抗诉的同时,可以建议上级检察院向其同级法院提出抗诉时,一并提出由其再审或者报请上级法院提审的建议。上级检察院也可以依职权开展监督,发现下级法院办理的发生法律效力的民事、行政判决、裁定符合再审条件且适宜由上级法院再审提审的,应在提出抗诉等检察监督意见的同时,提出由其再审或者报请上级法院再审提审的建议。参考《指导意见》第16条规定,宜由接受抗诉的法院再审的案件类型,一般为重大疑难复杂案件,如有重大影响、具有指导意义、法院内部存在分歧或者不同下级法院之间存在分歧、提审更有利于案件公正审理等情形。接受抗诉的法院如认为适宜由更高层级的法院再审提审的,可通过《指导意见》的请示等程序建议由上级法院再审提审。

充分发挥较高层级司法机关的指导、引领作用,确保法律统一正确有效实施

适应《指导意见》印发后的新形势,检察机关要加大对法院再审提审工作的支持和协作力度,依法能动履行法律监督职责,协同推进社会主义法治国家建设,共同维护社会主义法制的统一和尊严。

一要充分发挥检察一体化机制的作用。最高人民检察院可以综合各地、各领域的实践情况,主动加强对司法活动的调查研究,依下级检察院的请示或者当事人的监督申请,或者直接依职权调查核实地方各级法院生效民事、行政判决、裁定是否属于全国有重大影响的、具有普遍法律适用指导意义的、所涉法律适用问题在法院或检察院内部存在重大分歧的、所涉法律适用问题在不同省份之间裁判生效的同类案件存在重大分歧的案件,发现案件确实存在重大争议问题的,可以适时以检察建议、专题报告等方式建议最高人民法院提审个案或者类型案件,协同最高人民法院发挥在司法理念方面的纠偏、创新、进步、引领作用,加强对类案的指导,从最高司法机关的角度切实维护法律的统一正确实施。

二要充分发挥规范指导和案例引领的作用。要加大组织研究力度,就民事检察、行政检察中发现的个案或者类案中法律适用等相关问题,协同最高人民法院联合制发司法解释、指导性案例、典型案例等,切实发挥好最高司法机关的规范指导和案例引领作用,就有关法律适用问题指导全国法院、检察院,促进公正司法。

三要充分发挥协同治理的作用。就新类型等案件反映的立法缺陷、不足或者瑕疵以及社会治理等问题,可以积极征求有关行政主管部门和理论界、实务界的意见建议,提请全国人大及其常委会作出立法解释或者制定法律,或者建议有关主管机关制发规范性文件等方式予以规范,以规范而非个案方式依法调整涉及生产生活的重要法律关系。

《指导意见》高度重视较高层级人民法院的办案引领、审级监督和再审纠错等职能作用。检察机关要加强对《指导意见》制发后法院提级管辖、再审提审等司法活动的调查研究,充分发挥党对司法工作的绝对领导的制度优势,利用“两院”工作交流会商机制等,落实好分工负责、互相配合、互相制约的要求,进一步发挥较高层级检察院的职能作用,通过以上率下、上下一体等一体化办案机制,支持和监督审判机关把《指导意见》的要求落实好,共同强化协作配合、统一法律适用、建立公正高效权威的司法制度,促进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,在法治轨道上全面建设社会主义法治国家。